这种局面的出现，与东汉初的加强皇权措施有关。
光武帝为有效处理日渐繁重的国家事务，极力 抬高尚书台的地位。
皇帝选择亲信的三公或其他大臣主持尚书台事务，皇宫内原先曾由士人担任的某些官职，也专由宦官担任，以便皇帝直接控制，随心指使。
权力 的高度集中，导致在政治衰乱时代，少数人可以挟持皇帝，专擅朝政。
而且，和帝以下诸帝，多童年即位，故多母后临朝，外戚藉此掌权用事：即位皇帝大多年幼， 外戚集团借易于接近皇帝之机，利用皇帝年幼软弱，掌握朝中大权；宦官则利用皇帝逐渐成年，摆脱外戚、亟欲亲政的心理，合谋铲除外戚势力，取而代之。
外戚、 宦官轮番执政，排斥异己，为掌控权力而激烈争斗，使得汉王朝的政治关系愈发复杂、统治也愈发黑暗。
在外戚、宦官的反复争斗中，外戚较多的得到官僚与士大夫 的支持，宦官则是他们所不齿的微贱之人。
章和二年（88），章帝去世，和帝即位，时年10岁，窦太后临朝。
她以窦宪为侍中，内幹机 密，出宣诰命，掌握朝中实权。
从窦宪执掌朝政时起，窦氏成员纷居高位，地位显赫，他们飞扬跋扈，为非作歹；许多地方刺史、守令也多出自其门下。
窦氏擅权， 朝臣震慑，望风承旨。
窦氏骄纵，其奴仆仗势欺人，乃至杀人劫掠，无恶不作，横行京师，以致商贾闭市，如避寇雠。
地方官惧怕贬黜，也不敢制止举报。
和帝居于 深宫之中，与内外臣僚隔绝，可依靠的只有贴身宦官。
永元四年（92），出击匈奴有功而受封的邓叠兄弟，与窦宪的女婿郭举相互勾结，图谋杀害和帝。
和帝得知 消息后，与近幸宦官郑众等人精心筹划，诛杀窦氏党羽，窦宪等人被迫自杀，受株连者被免官还乡。
永元十四年（102），参与诛灭窦氏势力的宦官郑众被封侯， 参与朝政大事。
这是宦官封侯、用权的开始。
元兴元年（105），和帝去世，其出生仅百余日的少子刘隆即位，是为殇帝，和帝皇后邓氏临 朝。
不到一年，殇帝夭折。
掌握实权的邓太后和她的兄弟邓骘等人，迎立皇族年仅13岁的刘祜即位，是为安帝。
邓骘是东汉开国功臣邓禹之孙。
邓氏家族自东汉以 来，世代宠贵，共有侯者29人，三公2人，大将军以下13人，中二千石的官僚14人，列校22人，州牧、郡守48人，其余任侍中、将、大夫、郎、谒者等官 职的不可胜数。
邓太后除重用外戚外，还起用名士杨震等人，以取得士大夫的支持。
建光元年（121），邓太后去世，汉安帝与宦官李闰、江京等合谋铲除邓氏势 力，亲理政务。
当时，宦官李闰、江京等大权在握，皇后阎氏之兄阎显等人也身居要职，形成宦官与外戚共同秉政之局面。
延光四年 （125），安帝去世。
阎皇后与兄阎显及宦官江京等人定策，立少帝刘懿。
少帝在位7月而死。
阎皇后、阎显、江京等欲重新拥立皇帝，其时宦官孙程等十九人合 谋诛杀江京，拥立废太子济阴王刘保（安帝与宫女所生，母为阎皇后害死）为帝，是为顺帝。
阎显被杀，阎氏倒台。
孙程等19人为侯，宦官权势大为膨胀。
他们不 仅可以充任朝官，且可以养子承袭爵位。
后来，顺帝扶植外戚势力，相继拜皇后父梁商、兄梁冀为大将军。
建康元年（144），顺帝死，其 两岁子刘炳即位，是为冲帝，顺帝皇后梁氏临朝。
冲帝在位一年而死。
为继续掌握朝政大权，梁太后与梁冀密谋，选立8岁的刘缵为帝，是为质帝。
质帝初立，不满 梁冀骄横，称他为 跋扈将军 （《后汉书 梁冀传》），竟被梁冀毒杀。
接着，太后和梁冀选立15岁的刘志即位，是为桓帝。
梁冀把握朝政近20年，恣意妄 为，违法乱纪。
当时百官升迁，要到梁冀门下谢恩，满足他的种种索求。
刚直不阿的官员，往往被梁冀陷害、杀戮。
四方进献奇珍异宝，要将最优良者送至梁冀宅 中。
他大兴土木，营造第舍，广开园囿。
据说其园囿绵延近千里。
有人误杀园中一兔，转相告言，竟有十余人被处死。
梁冀专权，梁氏家族成员亦多居高官，声势显 赫。
梁氏一门中，有7人封侯，3人为皇后，6人为贵人，两人为大将军，其余任卿、将、尹、校者57人。
延熹二年（159），梁皇后 死，桓帝与宦官单超等合谋消灭梁氏，公、卿、刺、守牵连而死者数十人，被免官者三百余人，据说 朝廷为空 ；梁冀被抄没的家财达30亿钱之多，朝廷竟得以 此 减天下租税之半 。
单超、徐璜、具瑗、左悽唐衡五人同时被封侯，世称 五侯 。
他们独揽朝政，权势达于顶点。
五侯宗族宾客虐遍天下 （《后汉书 宦者传》），百姓不堪忍受，纷起为 寇贼 。
永康元年（167），桓帝去世，无子，窦皇后与父窦武定策禁中，迎立12岁的刘宏为帝， 是为灵帝。
建宁元年（168），名士陈蕃与窦武等共同执政。
他们起用李膺和其他被禁锢的名士，并且谋划诛灭宦官势力。
宦官曹节等人抢先动手，矫诏捕杀窦武 等人，陈、窦的宗亲、宾客、姻属也被收捕诛杀，其门生故吏被免官禁锢。
次年，宦官势力乘机兴起第二次党锢之狱。
灵帝对宦官信用不疑，他甚至公开说， 张常 侍（张让）是我公，赵常侍（赵忠）是我母。
（《后汉书 宦者传》）宦官得志，无所忌惮，甚至管理宦官家事的奴仆也收受贿赂，为虎作伥。
桓、灵时，宦官权 炙，还干预司法。
当时有黄门北寺狱，设置之初可能是为了收系有罪的宦官，后用来收系、打击 党人 。
在朝政昏乱、民生多艰的形势下， 太学生议政成为风气。
安、顺帝时，相继扩充太学，顺帝时太学生多至三万余人。
太学生中有相当部分出身官僚、富户，和官僚士大夫有着密切的联系。
他们思想敏 锐，与民间接触较多，对弊政有较为直接的感受。
他们为安帝以来风起云涌的农民暴动所震动，认识到东汉王朝已面临崩溃之严重危机。
他们通过议政等方式，反对 宦官专权，直陈社会危机，以拯将倾之大厦。
太学议政风气，与官僚士大夫 清议 之风潜相结合，太学逐渐成清议中心。
东汉后期，官僚士大夫中出现了评议鉴品 人物的 清议 之风。
乡闾清议是征辟、察举选拔用人之重要依据，善于清议的人被视为天下 名士 。
他们对人物的褒贬、品评，在很大程度上左右乡闾舆论，从 而影响到士大夫的仕途进退。
大官僚和世家大族为了操纵选举，进退人物，对这种清议也大加提倡。
在当时政治极端腐败的情况下，清议在激浊扬清方面确有一定作 用。
风气所至，士大夫相率久丧、让爵、推财、避聘、清节西汉时很少行三年之丧，东汉行丧三年则为常事，甚至有加倍服丧者，是谓久丧；所谓让爵，是说父亲有 高爵，长子本应承袭，但逃避不受，推让于其弟；所谓推财，是说兄弟分居分财，取少推多；所谓避聘，是说有郡县或朝廷征聘，但不就其聘，推让于其亲；所谓清 节，主要是说廉洁，一介不取，推财于人。
这些所谓的美德高行，是东汉士族风尚之表现，也是为后世所推崇者。
，而这些风尚与察举制度选拔标准孝、廉有关。
或 藉此伪装成孝义高行之人物，以博得清议赞扬；那些求名不得的人，甚至 饰伪以邀誉，钓奇以惊俗。
不食君禄而争屠沽之利，不受小官而规卿相之位。
名与实反， 心与迹违 （《资治通鉴 汉纪 孝顺皇帝》）。
在外戚、宦官统治下，州郡长官在察举、征辟时，多逢迎当朝权贵之私意，望风行事，不附 权贵的士人则受排斥。
顺帝初年，河南尹田歆察举6名孝廉，权贵勋戚交相请托，名士仅一人入眩桓帝以后，察举制度更为腐败，以至于 举秀才，不知书；察孝 廉，父别居；寒素清白浊如泥，高第良将怯如鸡 （《抱朴子 审举》）。
仕途为外戚、宦官等当权者的子弟姻亲，以及投靠他们的官僚所垄断，一般正直的官僚士 大夫受排斥打击，太学生们也是仕进无门。
故而，官僚士大夫与太学生在无形中联合起来，成为反对外戚、宦官特别是当权宦官的政治力量。
太学清议也集中到攻击 腐败朝政及权贵，注重赞美敢于反抗权贵的士人。
永兴元年（153），冀州刺史朱穆奏劾贪官，打击横行州郡的宦官党羽。
他为此获罪，罚 作左校（左校掌左工徒）。
太学生刘陶等数千人诣阙上书，申明朱穆出于忧国之心，志在肃清奸恶的立场，指责宦官窃权、为非作歹，赞扬朱穆奋然不顾个人安危， 表示愿代替朱穆受刑劳作。
桓帝不得不赦免朱穆。
延熹五年（162），一向痛恶且不与宦官交通的皇甫规，得罪宦官，受诬被刑，太学生张凤等三百余人，随若干 高官诣阙讼冤，皇甫规因此被赦免。
官僚、太学生的这些活动，对当政者形成巨大的压力， 自公卿以下，莫不畏其贬议，屣履到门 （《后汉书 党锢传》）。
诸 郡国学的学生，也同太学清议相呼应。
士大夫中的正直激进分子，采取公开或半公开的形式，同当权的宦官集团进行斗争，这批志同道合者曾 结成相对牢固的群体，故被蔑称为 党人 ；宦官集团乘机迫害 党人 而发起的政治打击运动，被称为 党事 。
对 党人 的迫害，有禁止其出任官职并限制其 活动的形式，时称 党锢 ，也称 党禁 。
延熹九年（166），李膺出任司隶校尉，严惩贪残为害的宦官亲属。
宦官集团借事诬陷李膺，声称他勾结郡国学徒、 结为朋党，攻击朝廷，扰乱风俗。
在宦官势力的怂恿下，桓帝震怒，下令郡国逮捕 党人 ，李膺等人被捕入狱，并牵连二百余人。
次年，李膺等被释放，返归田 里，禁锢终身。
此为第一次党锢之祸。
即便如此，士大夫阶层群情激昂，敬仰 党人 之高风亮节，鄙视朝廷的丑恶作为。
他们把那些不畏宦官势力，敢于反抗的正 直士大夫，分别加上 三君 、 八俊 、 八顾 、 八及 、 八厨 等美称，清议浪潮更为高涨。
度辽将军皇甫规没有被当作名士列入党锢，自以为耻，于是 上书自陈与党人之关系，请求连坐。
建宁二年（169），宦官势力借斩杀窦武等人之机，诬告张俭与同乡24人别相署号，共为部党，图谋危害社稷。
于是诏令收 捕党人， 党人 横死狱中达百余人，被牵连而死、徙、废、禁的又有六七百人。
此为第二次党锢之狱。
直到黄巾起义后，汉政府才赦免党人，解除党禁。
官僚、太学生的反宦官斗争，在当时具有一定的正义性，博得社会同情。
八及 之首的张俭，为躲避收捕而流亡各地，沿途许多人家重其名行，不惜冒家破身死 之危险，予以掩护。
范滂在收捕之列，他自诣官府。
县令很是惊奇，愿辞官与他同逃亡，并说天下至大，为何要诣狱？为不拖累他人，范滂坚持选择系狱。
当他要受 刑时，其母与之诀别， 汝今得与李（膺）、杜（密）齐名，死亦何恨。
（《后汉书 党锢传》）藉士族大姓辅助而建立起来的东汉政权，最终因失去士大夫阶层 之支持而归于灭亡。
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